Ігор ЛЕВЧЕНКО, експерт Інституту української політики (м. Київ)

ДВАДЦЯТА РІЧНИЦЯ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ В УКРАЇНІ: ЧИ БУДЕ НОВА ЯКІСТЬ?

Корупція трапляється в будь-якій політичній чи економічній системах і є складовою механізму експлуатації суспільства бюрократичними (управлінськими) структурами. Більшість наукових джерел визначає корупцію як складне соціальне явище, яке негативно впливає на всі аспекти політичного і соціально-економічного розвитку суспільства і держави.

У той же час корупція може мати і позитивні наслідки при надмірній забюрократизованості управлінського апарату і його фактичній нездатності виконувати певні управлінські функції. Але такі випадки мають поодинокий характер і можливі лише за умов нормальної стабільної життєдіяльності суспільства, коли корупція є другорядним явищем й істотно не впливає на загальнодержавну ситуацію або є більш-менш контрольованою.

Проте як за авторитарних, так і демократичних режимів корупція може перетворюватися на структуротвірний елемент політичного та господарського життя суспільства. На жаль, саме такий вид корупції притаманний Україні. Надзвичайно високий рівень корупції в нашій країні визнаний не тільки вітчизняними та закордонними фахівцями, громадськими та міжнародними організаціями, ал й вищим державним керівництвом України.

Як зазначено в Національній антикорупційній стратегії на 2011–2015 роки, корупція в Україні набула ознак системного явища, яке поширює свій негативний вплив на всі сфери суспільного життя, все глибше укорінюючись у повсякденному житті як основний, швидкий та найбільш дієвий протиправний засіб розв’язання питань, досягнення певних цілей. Масштаби поширення корупції загрожують національній безпеці України.

Підтверджують такі висновки і різноманітні міжнародні рейтинги, соціологічні та статистичні дані.

Так, в індексі сприйняття корупції, складеному Transparency International, Україна опустилася з 134 місця в 2010 році на 152 в 2011-му. В цьому списку Україна ділить місце з Таджикистаном, вище – Уганда, а нижче – Центрально-Африканська Республіка. Треба зазначити, що рейтинг корумпованості від Transparency International суб’єктивний, але водночас показовий. Transparency International – поважна організація, висновкам якої довіряють, тому він має важливе значення для сприйняття нашої країни в світі.

Відповідно до індексу рейтингу легкості ведення бізнесу Doing Business, який публікують Міжнародна фінансова корпорація (IFC) і Всесвітній банк, Україна у 2011 році посіла 152 місце (між Ліберією та Болівією) з 183 країн, втративши за рік три позиції. За даними дослідження інвестиційного клімату, проведеного IFC, за останні два роки в Україні посилилася корупція і підвищилися рейдерські ризики. Частка підприємців, які використовують неофіційні способи розв’язання питань в держорганах, зросла з 35 до 46%. Середня частина доходу бізнесу, яка витрачається на підкуп чиновників, за два останні роки збільшилася з 6% до 10%.

Про рівень поширеності корупції в Україні свідчать також соціологічні дані, наприклад, за Європейської дослідницької організації, що співпрацювала з Київським міжнародним інститутом соціології над демою «Стан корупції в Україні. Порівняльний аналіз загальнонаціональних досліджень 2007-2009, 2011». Зазначається, що загальний рівень досвіду корупції в Україні залишається дуже високим, хоча протягом звітного періоду мав тенденцію до зниження і становить 60% у 2011 році (67% у 2007 році). За даними цього ж дослідження найбільш корумпованими сферами українці вважають державтоінспекцію (64,4 %), медицину (60,3 %), судову систему (60,3 %) і міліцію (59,1 %). Своєю чергою, за проведеним Інститутом української політики дослідженням повідомлень засобів масової інформації, своєрідна шкала корумпованості державних структур має такий вигляд: судові структури, Державтоінспекція, міліція, Державна митна служба, Податкова адміністрація, органи дозвільної системи, заклади охорони здоров’я, заклади освіти, органи місцевого самоуправління та Управління боротьби з надзвичайними ситуаціями.

Але ще більше приголомшує факт позитивного сприйняття корупції громадянами України. За даними згаданих соціологічних опитувань, 51% наших співгромадян ставиться до корупції як до ринкового механізму прискореного розв’язання власних проблем та вважає її виправданою. Це ще раз підтверджує тезу про те, що корупція створила паралельну неофіційну структуру відносин громадянин-держава, яка ставить під сумнів доцільність існування першої – офіційної. Можна сказати, що корупція в Україні стала «соціальною звичкою». Тільки 36% населення готові протидіяти корупції, а понад 60%, як було зазначено, бере участь в корупційних діяннях.

Треба зазначити, що практично всі країни декларують боротьбу з корупцією. Більш того, всі держави змушені тією чи іншою мірою боротися з нею. Але в одних державах така боротьба полягає у створенні системи надійних правових та інституціональних гарантій громадського і політичного контролю за діяльністю державних органів, різного роду організацій і окремих осіб, в інших же – зводиться до вимушених заходів владних структур, спрямованих на відновлення елементарного порядку в суспільстві, перерозподіл сфер впливу тощо.

Проаналізувавши досвід пострадянських країн Східної Європи та Балтії, експерти Інституту української політики прийшли до висновку, що якщо країна насправді прагне подолати корупцію, вона повинна мати набір певних елементів і якостей, визнаних світовим експертним товариством. Зокрема:

чітку комплексну стратегію протидії корупції;

політичну волю державного керівництва до впровадження антикорупційної стратегії в життя, твердість і принциповість у її виконанні;

наявність громадського запиту на боротьбу з корупцією, високий рівень довіри суспільства до органів влади загалом і структур, долучених до впровадження цієї стратегії зокрема. Фактично, мається на увазі наявність такого собі кредиту довіри або мандата на проведення перетворень.

За переконанням автора, саме останній пункт є ключовим для української ситуації. Зважаючи на рівень корупційності українського суспільства, про що вже було сказано, ефективна антикорупційна політика в нашій країні повинна мати тотальний характер. Це має бути така собі «антикорупційна люстрація» – саме так! На нашу думку, люстрація, про яку так довго говорили націонал-демократи, в сучасних українських умовах повинна ґрунтуватися саме на антикорупційній базі – її антикомуністична та антитоталітарна складова об’єктивно втратила своє значення за останні 20 років.

Але люстрація може зачепити широкий прошарок вітчизняної бюрократії – декілька сотень тисяч осіб. Разом зі своїми родичами і близькими, які опосередковано мають і свій ґешефт у корупційній діяльності, вони можуть утворити потужну фронду (наприклад, схожа ситуація склалася в Грузії – велику частину опозиції до М. Саакашвілі становлять звільнені чиновники та їхні родичі, невдоволені відстороненням від бюрократичної «годівниці»).

Тому саме тут влада потребуватиме підтримки і розуміння з боку широких верств українських громадян. Без цього зусилля влади будуть марними.

Що ж ми маємо в Україні з наведених пунктів? З одного боку, в суспільстві існує достатньо високий запит на протидію корупції. Так, за даними опитування соціологічної групи «Рейтинг» корупція займає друге місце в переліку найбільш важливих проблем безпеки для громадян України (53%).

З іншого – рівень довіри населення до органів влади, які і мають реалізовувати антикорупційну політику, є дуже низьким. За даними вже згадуваного дослідження «Стан корупції в Україні. Порівняльний аналіз загальнонаціона­льних досліджень 2007-2009, 2011» довіра до Президента становить 14%, Вер­ховної Ради – 7,7%, Кабінету міністрів – 9,2%. Обласним органам влади довіряють 10% громадян, а місцевим – 20%.

Ще гірша ситуація з рівнем довіри до силового блоку, який фактично являє собою «каральний меч» влади у протидії корупції. Так, за даними соціологічної групи «Рейтинг», найменший рівень довіри суспільства у ДАІ та судової системи (по 8%), іншій частині міліції, податковій та митній службам довіряють по 10% опитуваних, прокуратурі – 12%. На цьому фоні кращий вигляд має Служба безпеки України, якій довіряють 16% респондентів.

Попри загалом невисокий рівень довіри до інститутів влади, населення України продовжує розглядати їх найбільш відповідальними за боротьбу з корупцією. При цьому більшість покладає такі обов’язки на президента – 77,6 %, майже половина (45,5%) – на Верховну Раду, на уряд – 33%. Серед силового блоку основну відповідальність за подолання корупції несуть міліція і прокуратура – 33,2%, суди – 13,3%, рівень відповідальності податкової і митної служби становить лише 5%.

Цікаво, що відповідальність простих громадян у цьому питанні вбачають тільки 18% респондентів.

Що стосується політичної волі у влади до подолання корупції, то її рівень теж можна продемонструвати через призму суспільної думки. На основі соціологічних даних треба підкреслити, що політичну волю представників владних структур до подолання корупції помічають загалом не більше 17% населення. Так, майже 17% вірять у бажання президента подолати корупцію, 11% – у таке ж бажання прем’єр-міністра. Показники інших органів влади більш скромні – 7-8%. В цілому соціологи відмічають, що боротьба з корупцією з боку влади сприймається населенням України як нонсенс.

Щоб хоч якось пояснити такі невтішні результати, треба звернутися до досвіду антикорупційної боротьби в незалежній Україні.

Як зазначено в доповіді «Боротьба з корупцією в Україні. Погляд громадянського суспільства» Українського інституту публічної політики, аналіз реалізованої дотепер в країні антикорупційної політики свідчить про її фактичну імітаційність. З кожною черговою зміною влади здіймалася нова хвиля антикорупційної активності, яка мала такі спільні риси:

створення нових консультаційних органів замість удосконалення чинних та оптимізації їх взаємодії;

обговорення та ухвалення нових (часто переписування старих) антикорупційних стратегій і концепцій, інколи – окремих законопроектів без реального їх подальшого впровадження у життя;

проведення правоохоронними органами несистемних акцій переслідування корупціонерів, якими часто стають представники опозиційних сил або чиновники середнього та нижчого рівня;

декларація та несистемна реалізація реформ в антикорупційній сфері, зокрема щодо правоохоронних органів.

Першим суто антикорупційним правовим актом в Україні став Закон «Про боротьбу із корупцією» 1995 року. Непогану оцінку від міжнародних і вітчизняних експертів дістала Національна програма боротьби з корупцією, розроблена Міністерством юстиції у 1997 р., яка не була реалізована. Логічним продовженням Програми стала Концепція боротьби з корупцією на 1998–2005 роки, розробці і реалізації якої були притаманні всі наведені вади.

За часів президента В. Ющенка, який на початку своїх повноважень мав безпрецедентний рівень довіри як українського суспільства, так і міжнародного співтовариства, амбітні антикорупційні плани також практично не були реалізовані. При цьому успіхи антикорупційної політики В. Ющенка були головно результатом лобіювання та зусиль таких міжнародних структур, як Єврокомісія, Рада Європи, уряд США тощо.

Зокрема, при масштабній технічній допомозі була розроблена і у 2006 році затверджена нова Концепція боротьби з корупцією. Але тоді більша частина положень концепції реалізована не була. Затвердження у 2009 році пакету антикорупційних законів мало стати найбільшим досягненням антикорупційної політики В. Ющенка. Але під час ухвалення, дія пакету вже була відкладена до січня 2010 р., потім до 1 квітня 2010 р. та 1 січня 2011 р. І вже в грудні 2010 р. закони скасовав український парламент, у зв’язку з розробкою нового антикорупційного законодавства командою В. Януковича.

Тому на практиці антикорупційна політика Ющенка також вписалася в імітаційні схеми і показові акції. Найбільш яскравим прикладом тут можна вважати «реформу» ДАІ. Зусилля правоохоронних органів також в основному були зосереджені на виявленні корупційних правопорушень на середньому і нижчому рівні. За статистикою 2004–2009 років, до адміністративної відповідальності було притягнуто близько 20 тисяч осіб, з-поміж якихяких держ­службовці ІІ рангу становили 21 особу. Більш того, з 600 резонансних справ щодо звинувачення в корупційних діях посадових осіб високого рангу жодна не мала звинувачувального вироку.

Експерти зазначають, що єдиною ефективною антикорупційною реформою президента Ющенка було запровадження незалежного зовнішнього оцінювання при вступі до ВНЗ, що суттєво поліпшило ситуацію з корупцією в сфері освіти.

Треба зазначити, що причиною антикорупційних невдач Ющенка, крім згаданих загальних тенденцій, стали також розпорошеність влади, постійна боротьба між президентом і прем’єром, використання в ній правоохоронних і судових органів тощо.

Команда В. Януковича, яка прийшла до влади у 2010 році, з перших днів почала активно декларувати свої антикорупційні устремління. І хоча експерти відзначають в її діях паперову імітованість, побудову нових структур, вибіркову карність, вона має ряд відмінностей від своїх попередників.

Нова влада значно монолітніша, що створює ситуацію повної відповідальності В. Януковича за реалізовану політику. Це стимулює владу до практичного виконання взятих зобов’язань. Тому сьогодні до практичних кроків, які прямо чи опосередковано стосуються антикорупційної політики влади, можна віднести:

намагання проводити тотальну дерегуляцію підприємницької діяльності;

проведення адміністративної, судової, податкової реформ, реформи митного, карного законодавства тощо, які, на думку експертів мають значний антикорупційний потенціал.

Такий потенціал має і закон про доступ до публічної інформації.

У 2011 році ухвалено пакет антикорупційних документів, зокрема, закони «Про принципи попередження та протидії корупції в Україні», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Нове законодавство значно розширило коло потенційних суб’єктів корупційної діяльності та перелік корупційних дій, за які передбачена карна та адміністративна відповідальність. Також суттєво обмежено можливості посадових осіб у використанні службового становища та проведенні іншої корупційно небезпечної діяльності.

Були здійснені кроки до створення таких ключових для державної антикорупційної політики складових, як національна антикорупційна стратегія та головний державний координаційний орган в цій сфері.

Так, 1 вересня 2011 року указом президента України був створений Національний антикорупційний комітет як ко­н­сультативно-дорадчий орган при президенті. Очолює Комітет сам президент, він також затверджує його персона­льний склад за поданням виконавчого секретаря, яким визначено міністра юс­тиції. Це випливає з європейського досвіду реалізації національної антикорупційної політики, коли відповідний головний координаційний орган очолює одна з перших осіб держави і несе ос­нов­ну відповідальність за реалізацію такої політики. В Україні такою особою сьогодні і де-юре, і де-факто є президент.

Дальшим кроком стало ухвалення Національної антикорупційної стратегії на 2011–2015 роки. Метою її є зниження рівня корупції в Україні через вжиття превентивних заходів, зміцнення режиму законності, а також формування у суспільства негативного ставлення до корупції як суспільно небезпечного явища з допомогою спільних зусиль державних та громадських структур та за участю міжнародних організацій.

Зауважимо, що більшість ухвалених антикорупційних законів, концепцій та інших рішень була на 80% підготовлена за часів президента В. Ющенка. Чинна влада практичнотільки переробила їх з урахуванням зауважень і порад міжнародних структур, а також власних побажань.

Іншим важливим елементом антикорупційної політики чинної влади стало посилення її карної складової. Про це, зокрема, свідчить активізація силових і правоохоронних структур у виявленні корупційних діянь іт запобіганні їм. При цьому, їх майже не головною відмінністю від попередньої практики стало збільшення випадків притягнення до відповідальності посадових осіб вище середнього рівня.

Істотно посилилася антикорупційна діяльність Служби безпеки України. Це, зокрема, фіксує експертне середовище України. За даними опитування на тему «Боротьба з корупцією в Україні: ефективність, результати, досягнення», проведеного Інститутом української політики (було опитано близько 70 експертів – політологів, журналістів, громадських діячів) 44% опитаних визнали найбільш вагомою в боротьбі з корупцією роль Служби безпеки України, 31,8% назвали головним органом боротьби з корупцією Генеральну прокуратуру, 10,2% – міліцію.

І все ж стан боротьби з корупцією в Україні розцінюється експертами і громадянами доволі неоднозначно. Так, 42,6% опитаних Інститутом української політики експертів зазначили, що в Україні є помітні досягнення в боротьбі з корупцією протягом 2011 року. 36,4% експертів заявили, що не бачать істотних зрушень у боротьбі з корупцією. В свою чергу, за даними Інституту Горшеніна, більшість українців (72,1%) впевнена, що нове антикорупційне законодавство не допоможе побороти корупцію.

У чому ж причини такого становища? По-перше, як вже говорилося, громадяни України не вірять у здатність і щирість бажання чинної влади подолати корупцію. Так, якщо 77% громадян вважають президента відповідальним за боротьбу з корупцією і лише 17% вірять в прагнення до цього нинішнього очільника держави, то фактично це означає, що більшість населення не вірить, що В. Янукович дійсно бореться з корупцією. І, можливо, має рацію.

Майже кожен громадянин чув про Межигір’я, Кончу-Заспу, бурові платформи міністра Бойка тощо, може прочитати про сотні мільйонів, які виділяються на утримання вищих службових осіб, народних обранців і їх «челяді» на фоні намагання скоротити соціальну допомогу й інших заходів «оптимізації державних видатків», які фактично спрямовані проти пересічних громадян.

Крім браку достатньої політичної волі, експертне співтовариство відмічає небажання представників влади (на різному рівні) відмовлятися від корупційної ренти і використання правоохоронних органів у політичній боротьбі, а також загальну нездатність критично забюрократизованого державного апарату здійснювати реформи як такі. Фактично будь-яка антикорупційна ініціатива породжує протидію державної бюрократії, намагання її компенсації, що часто призводить до протилежних наслідків. Так, упродовж 2011 року на тлі зниження загального рівня поширення корупції в деяких сферах посилилась корупційна складова, що можна пов’язати з намаганням реформування, зокрема:

у сфері регламентації підприємницької діяльності, що, ймовірно, стало результатом такого собі правового хаосу після впровадження нового податкового кодексу;

у діяльності державтоінспекції – напередодні і після скасування такого корупційномісткого елементу, як техогляд приватних транспортних засобів, що можна пояснити намаганням компенсувати корупційні втрати;

у сфері регламентації будівельної діяльності і операцій з нерухомістю, що можна розглядати як компенсаційний механізм системи на фоні планів її реформування (скасування БТІ, спрощення правил будівництва, особливо індивідуального).

Крім цього, представники владної політичної сили та їх союзники в парламенті й органах виконавчої влади постійно генерують законодавчі ініціативи із істотною корупційною складовою, що напряму дисонує із заявами їхніх лідерів.

Достатньо показовим у цьому плані є ситуація в галузі освіти, зокрема щодо нівелювання ЗНО, лобіювання досить спірного закону про вищу освіту, інших законодавчих ініціатив у сфері освіти, непрозорі принципи освоєння державних коштів самим міністерством тощо. На фоні антиукраїнської позиції самого міністра Табачника маємо ситуацію, коли вся діяльність влади у сфері освіти відверто негативно сприймається у суспільстві.

І така сама ситуація складається практично навколо кожного кроку чинної влади. Так, проведення судової реформи, яка мала високий антикорупційний потенціал, була зведена нанівець фактичним встановленням політичного контролю над судовою гілкою влади. В результаті суд був делегітимізований як антикорупційний інструмент. Про це красномовно свідчить реакція українського суспільства і міжнародної спільноти на судове переслідування представників попередньої влади і лідерів опозиції. Не думаю, що саме такого результату хотіла досягти влада, реформуючи судову систему.

Своєю чергою антикорупційний потенціал закону про доступ до публічної інформації, а також антикорупційних законів команди В. Януковича нівелює державна бюрократія. Про це свідчать останні ухвали Конституційного суду, рішення ряду інших державних органів про доступ до персональної інформації, що може суттєво знизити антикорупційну ефективність зазначених законів. Наприклад, разом із створенням загальнонаціонального реєстру корупціонерів паралельно вживаються заходи обмеження доступу до нього, що, за оцінками, експертів, різко зменшує ефективність цього антикорупційного механізму.

Можна зробити такі висновки.

1. Корупція в Україні має всі ознаки системного явища, яке справляє суттєвий вплив на життєдіяльність як українського суспільства, так і держави в цілому. Такий стан речей оцінюється українськими громадянами і державним керівництвом, міжнародним співтовариством як загроза національній безпеці України.

2. Діяльність українського керівництва в сфері боротьби з корупцією упродовж останніх 20 років мала імітаційний, неефективний та несистемний характер, що обумовлювало її низьку ефективність. Своєю чергою нова українська влада також широко декларує свої антикорупційні потуги. Але фактично вперше ці заяви підкріплені рядом практичних кроків, що може вважатися претензією на системність антикорупційної політики.

3. В той же час інші дії влади або певна протидія бюрократичного апарату суттєво нівелюють такі потуги. Це може свідчити про недостатність політичної волі у влади до перетворень. Така ситуація підтверджується і суспільною думкою, яка не вірить у здатність влади побороти корупцію та у щирість таких намагань. Відповідно, влада не отримує підтримки суспільства, що, на нашу думку, є ключовою проблемою антикорупційної політики в країні.

4. Тому життєво важливим для влади є подолання несприйняття своїх дій українським суспільством. Найбільш ефективним в цій ситуації є реальна демонстрація політичної волі до змін – простими словами, влада повинна почати з себе, із самого верху. У цій ситуації потрібне відповідне медійне супроводження та інформаційне забезпечення. Найбільш суттєвим тестом в цьому плані для влади буде проведення парламентських виборів, чесність і прозорість яких сьогодні є ключовим у сприйнятті В. Януковича і його команди.

5. Об’єктивно ключовим для успішної антикорупційної діяльності чинної влади залишається реформування правоохоронних органів, судової системи, ефективне впровадження у життя вже ухвалених законів та ініціатив, їх перегляд та вдосконалення в процесі реалізації. При цьому важливо суттєво зменшити випадки стикання «мале­нького українця» з корупцією при будь-якому контакті з державою та її органами на місцях. Саме це сприятиме порозумінню суспільства і влади не тільки на шляху протидії корупції, а й в інших сферах.