Ніна ТИТОВА, доктор юридичних наук, професор

ЗЕМЕЛЬНИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ: ПОЗИТИВИ ТА ВАДИ

25 жовтня 2001 року довгоочікуваний Земельний кодекс України [1] начебто був прийнятий. “Начебто” — тому, що було це зроблено з грубим порушенням передбаченої процедури його обговорення і голосування у Верховній Раді. Не було організовано і ознайомлення із його проектом тих осіб (насамперед селянства), яких він насамперед стосується. Здебільшого не мали можливості всебічно проаналізувати проект такого значущого кодексу і юридичні наукові та навчальні заклади України. Нарешті, у робочу групу з розробки проекту Земельного кодексу України було включено переважно чиновників Держкомзему і лише двох юриста; жоден з докторів юридичних наук, професорів земельно-правової і аграрно-правової спеціалізації до цієї групи не увійшов. А слід було заздалегідь організувати широкопредставницьку робочу групу спеціалістів з числа народних депутатів, науковців, практиків, які б спочатку розробили концепцію сучасного Земельного кодексу України, його систему та структуру; згодом — назви і послідовність розділів і, нарешті, їх змістове наповнення. Все це мало би базуватися на попередньому ретельному вивченні відповідної наукової та науково-практичної юридичної літератури українських та інших авторів. Лише за цієї умови Кодекс мав би солідну наукову основу. Все це — банальні вимоги і в кожній правовій державі вони аксіомно виконуються. На превеликий жаль, у нас це не так. Дивна для цивілізованої держави ситуація: в Україні є потужний науковий потенціал у сфері земельного, аграрного та екологічного права, захищається чимало докторських та кандидатських дисертацій, видаються монографічні дослідження з цих галузей права, вноситься чимало слушних конкретних пропозицій щодо вдосконалення законодавства, але усім цим Верховна Рада. знехтувала. Навіть ті пропозиції, які за власною авторською ініціативою надсилались до Ради стосовно Земельного кодексу, здебільшого не знаходили з її боку жодної реакції. Видається, було б доцільним і законодавчо плідним, якби відповідні комітети Верховної Ради мали постійні науково-творчі зв’язки з науковцями. Коли в основу законодавства кладеться не наука, а політичні прагнення певних правлячих кіл, то закони приймаються з фізичною бійкою в сесійній залі і сумнівним голосуванням за її межами. Так сталося і з Земельним кодексом України. Пригадаймо, скільки було галасу про необхідність його найскорішого прийняття! Які неймовірні панацейні надії покладалися на запровадження приватної власності на землі! Кодекс прийнято, і все притихло. Майже немає помітних публікацій про нього. А на практиці змін на краще, особливо у сільському господарстві, обмаль. В цьому вина, звичайно, не лише Земельного кодексу, а й хибності, а іноді просто незаконності окремих положень Указів Президента з земельної і аграрної реформ, адміністративної практики їх запровадження.

Щодо самого Земельного кодексу України 2001 року. Головним і дуже вагомим, на мою думку, позитивом Земельного кодексу є його глибока і послідовна скерованість на земельно-правову, а не цивільно-правову концепцію регулювання земельних відносин. Адже йдеться про унікальний суспільно цінний об’єкт правових відносин — землю, яка, на відміну від майнових об’єктів, у Конституції України названо “основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави” (стаття 14). Цим зумовлений їх специфічний правовий режим [2]. Закріплення земельних відносин, зокрема і відносин власності на землю, Земельний кодекс об’єктивно обґрунтовує.

Окрім цього, до позитивних ознак ЗК України можна віднести і такі конкретні його положення:

1) Розширення змісту кодексу за рахунок надання йому пріоритетного характеру серед природноресурсних кодексів (Водного, Лісового, Про надра) та значна екологізація його норм.

2) Внесення до Земельного, а не Цивільного кодексу більшості норм з відносин власності на землю та закріплення інституту приватної земельної власності; уточнення форм власності на землю.

3) Визнання пріоритетності правового режиму земель сільськогосподарського призначення.

4) Раціональними є норми про те, що землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватися у власність іноземним громадянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам (стаття 22, п. 4).

5) Юридичне визнання ґрунтів “об’єктом особливої охорони” (стаття 168), що вимагає їх посилено пріоритетного режиму і посиленої правової охорони, а також виділення в окрему категорію “особливо цінних земель” (стаття 150).

6) Запровадження ряду нових правових інститутів: земельного сервітуту (Глава 16), обмеження прав на землю (Глава 18), гарантій прав на землю (Розділ V), консервації земель (глава 28), моніторингу земель (Глава 33), економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель (Глава 35) тощо.

7) Новелізація норм стосовно селянського (фермерського) господарства, починаючи із зміни назви господарства на “фермерське господарство”, а також стосовно суб’єктного складу господарства, земельних відносин у ньому.

8) Зміна правового статусу особистих підсобних господарств, зокрема зняття з них “підсобного” вторинного значення.

9) Значне посилення категорії охоронних норм (Розділ VI), надання їм якісно нових сучасних підходів до охорони земель.

Водночас Земельний кодекс має багато істотних недоліків, юридичних огріхів, що значною мірою пов’язане із характером його підготовки та прийняття.

Зокрема, вражає безсистемність кодексу. Вона виявляється в багатьох аспектах. Лише деякі з них.

Як загальне правило кодекс повинен мати чітко виділені дві частини: загальну та окрему. У Земельному кодексі 2001 року виділена лише “Загальна частина”, а окрема частина не зазначена. Якщо вона з яких-небудь причин не мала виділятись (гірший за перший варіант), то замість терміна “Загальна частина” слід було вжити “Загальні положення”.

Непослідовним є розміщення окремих розділів і глав. Наприклад, у кодексі спочатку (Розділ І) йдеться про детальні повноваження різних державних органів у галузі земельних відносин і лише потім (у Розділі II) називається об’єкт цих відносин, склад та цільове призначення земель.

Чітким епіцентром Кодексу повинні були би бути земельні права громадян України. Про них розкидано і неповно говориться в ЗК, хоча це мав би бути чіткий окремий розділ або окрема глава Земельного кодексу. Водночас у Кодексі знайшлося місце для детальної (7 статей) окремої глави, присвяченої добросусідству (врегульовано навіть “наслідки проникнення на земельну ділянку гілок і коренів дерев” (стаття 105). Громадяни як суб’єкти права власності на землю називаються серед інших суб’єктів (стаття 80), до речі, це робиться після визначення об’єкта права власності (повинно бути навпаки: суб’єкт завжди ставиться на перше місце). Стаття 81 називається “Право власності на землю громадян”, а фактично в ній йдеться не про базові засади цього права, а лише про підстави його виникнення.

Права всіх власників земельних ділянок зосереджено в статті 90-й. Але, по-перше, права різних категорій власників, а саме: громадян., юридичних осіб, територіальних громад, держави — є істотно різними, а отже їх слід було регламентувати окремо, по-друге, окрім перерахованих у статті 90-й прав стосовно громадян, є ще багато інших прав (на заставу земельної ділянки, проведення на ній меліоративних робіт, спорудження ставків та інших водойм, дарування та міни земельної ділянки, на одержання доходів від її використання, на спадкування земельної ділянки тощо).

На відміну від вичерпного переліку прав власників земельних ділянок стаття 93 Земельного кодексу передбачає можливість “встановлення і інших обов’язків власників земельних ділянок”, що не відповідає кореспондуючому принципу їх співвідношення.

У Кодексі чимало прогалин. Найразючішою з них, окрім відносин увикористанні успадкованих земельних ділянок, є відсутність регламентації земельних відносин у сільськогосподарських кооперативах. Про цей різновид земельних суб’єктів у Кодексі взагалі не згадується. Можна припустити, що вони включені до категорії сільськогосподарських підприємств, про які йдеться в статті 28-й. Проте, по-перше, відносити сільськогосподарські кооперативи до підприємств не є безперечним, а, по-друге, і це головне, ці аграрні землекористувачі набувають в сучасних умовах господарювання на селі неабиякого значення, а тому земельні відносини в них (особливо — відносини власності) повинні бути системно врегульовані в Земельному кодексі.

17 липня 1997 р. ухвалено спеціальний Закон України “Про сільськогосподарську кооперацію” [3]. У статті 22 Закону дається лише вихідне положення стосовно земель кооперативу і зазначається, що “земельні відносини в кооперативі регулюються Земельним кодексом України”. Як уже зазначалося, кодекс цього не зробив, спеціальних законів про земельні відносини в сільськогосподарських кооперативах не існує. Отже, дуже важлива проблема залишається невирішеною, що негативно позначається на практиці. Тим часом не лише фермерські господарства (земельні відносини у яких, хоча і не бездоганно, але врегульовано Земельним кодексом), але й не менш значні суб’єкти використання земель сільськогосподарського призначення — кооперативи (особливо виробничі) гостро потребують того, щоби Земельний кодекс України був доповнений спеціальними статтями стосовно земельних відносин у сільськогосподарських кооперативах.

Земельний кодекс надзвичайно розширив функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Тепер Держкомзем має право “розроблення економічного і правового механізму регулювання земельних відносин”; “здійснення міжнародного співробітництва у галузі земельних відносин (стаття 15). А це — функції Верховної Ради і Кабінету Міністрів України.

Встановлена статтею 20 можливість зміни цільового призначення земель “органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування” є неприпущенно загрозливою і може призвести до “полегшеного” порядку переведення цінних земель у менш цінні. Стосовно земель сільськогосподарського призначення всі зміни їх цільового призначення повинні здійснюватися лише за рішенням Верховної Ради.

Неповно врегульована Земельним кодексом відповідальність за його порушення.

Відчувається поспішність у редагуванні нормативного змісту Кодексу.

Все це зумовлює потребу внесення змін і доповнень до нового Земельного кодексу України.

Нарешті, є декілька концептуальних проблем, які потребують обговорення та законодавчого вирішення.

Перша з них полягає у необхідності введення до всіх кодексів, у тому числі і Земельного, розділів стосовно понятійного (термінологічного) апарату. Слід відзначити, що у більшості останніх законів України є розділи, підрозділи або окремі статті, присвячені визначенню базових (ключових) понять, що значно збагачує ці закони, полегшує застосування їх норм. Чомусь це добре правило не переноситься на кодекси.

Юридичній термінології Земельного кодексу слід надати більшої повноти та визначеності. Причому слід мати на увазі два різновиди цієї визначеності: 1) введення до кодексу окремого (першого) розділу, який би називався “Основні поняття та терміни” і 2) визначення спеціальних понять у подальшому змісті кодексу.

У зазначеному розділі слід, зокрема, дати визначення таких юридично різних понять, як земля, землі, земельні ділянки, ґрунти. В Земельному кодексі вони вживаються не завжди адекватно їх юридичному змісту. У цьому розділі доцільно подати і визначення таких основних (генеральних) понять, як: “земельні відносини”, “раціональне використання земель”; “суб’єкти земельних відносин”; “об’єкти земельних відносин” тощо.

З цих ключових базових понять у Земельному кодексі є лише визначення поняття земельних відносин (стаття 2), і то зроблено це з неповним розкриттям його змісту. Адже земельні відносини — це не лише відносини “щодо володіння користування і розпорядження землею”, а ще і відносини з приводу розподілу, раціонального використання, охорони земель; управління в галузі використання і охорони земель; відповідні охоронні відносини. Тобто, земельні відносини, як це добре видно і з самого змісту Кодексу, це не лише відносини земельної власності, а й відносини у сфері землевикористання, охорони земель, управління, відповідальності.

Визначення спеціальних понять бажано давати в усіх статтях Земельного кодексу, які цього потребують. В ньому це зроблено частково. Це стосується визначення понять категорії земель, нових правових інститутів, охорони земель тощо. Окремі з них, наприклад, визначення поняття земель сільськогосподарського призначення, потребують, на мій погляд, юридичної корекції. Зокрема, слід говорити не про землі “надані” або “призначені” для потреб сільського господарства (стаття 22), а про землі, “придатні” для цих потреб за їх природними властивостями.

Концептуально дуже важливою як з теоретичних засад, так і з погляду практичної доцільності є проблема повноти змісту Земельного кодексу. Видається, що з обох цих позицій найдосконалішою була б ситуація, коли б Земельний кодекс увібрав до свого змісту всі земельно-правові норми і не мав відсильних норм. Значна кількість їх у ЗК, зокрема, в статтях 33, 35. 45, 46.49, 52, 53, 57, 61, 62, 65, 77, 93, 95, 112-115, 133, 137. 170, 180, 185, 186, 188, 204, 206, засвідчує структурну недосконалість Кодексу та практичну складність його застосування.

Не слід боятися того, що Земельний кодекс буде більш об’ємним: зосередженість в самому Кодексі основної маси положень про оренду земель, плату за землі, заставу земель, як і багатьох інших, які віднесено до регламентації поточним законодавством, лише сприяло б стабільності земельного законодавства і спрощеності механізму його застосування.

Земельний кодекс України 2001 р. — важливий фактор у процесі радикального реформування земельних відносин, особливо на селі. З погляду юридичної досконалості міг би бути значно кращим, аніж є. Окрім тих причин його вад (більшість яких можна легко усунути), про які вже йшлося, доводиться говорити ще про одну: про юридичний професіоналізм народних депутатів (і це стосується не лише Земельного, а й інших кодексів). Видається елементарною вимога, щоб більшість народних депутатів, тобто тих, хто йде до Верховної Ради з основною метою — розробляти, обговорювати і приймати закони (насамперед кодекси), мала вищу юридичну освіту, але вона не закладена у виборчому законодавстві і не є профілюючою в практиці проведення виборів до Верховної Ради. І поки ситуація не зміниться, ми будемо мати недосконалі кодекси і інші закони. Тісним повинен бути творчий зв’язок Верховної Ради України з професіональними науковцями.

Загальновідомо, що, на превеликий жаль, суспільно знеціню-ється висока роль Закону. Прийняті закони масово не виконуються. А це позначається на суспільній поведінці людини, яка втрачає віру в соціальну справедливість і правову державу. Цього не повинно бути!

Література

1. Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 3-4.

2. Титова Н. Землі як об’єкт правового регулювання // Право України. — 1998. — № 4.

3. Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 39.